problema da comunicação governamental não está nos instrumentos nem está na competência de seus profissionais. Antes disso – e a determinar sua escolha – está a decisão sobre o papel que a comunicação deve cumprir na Administração. Ou estará na porta de saída, como mera ponte entre o governo e os meios de comunicação de massas, uma ferramenta técnica, como é tradicional - e então produzirá apenas esses parcos resultados tão criticados por todos -, ou será levada para o locus das decisões estratégicas do Governo, como ferramenta da gestão e da política. Os modelos são diferentes e impõem diferentes escolhas de técnicas, metodologias e profissionais.

Não são poucos os gestores que lamentam estar realizando muito em suas Administrações, mas não conseguem que a sociedade o perceba. Queixam-se que seus governos não estão obtendo o reconhecimento público que acham que merecem. E terminam por culpar sua assessoria de imprensa (a Geni de todos os Governos...) por não conseguir furar o bloqueio dos meios de comunicação ou por não obter deles o tratamento que julgam adequado.

Em muitas Administrações cada Secretaria tem sua própria Assessoria de Imprensa para divulgar suas ações e responder as críticas dos meios de comunicação e da oposição. Esse modelo presume que o “problema de comunicação” se deva à pouca produção de informações e anúncios. E passam a enviar aos meios de comunicação milhões de bites diariamente, a responder a toda e qualquer pauta. Mas o que se vê é que, apesar disso, a imagem do Governo não melhora, apesar de muito trabalhar.

Por que as ações das Administrações não se refletem na sociedade? O problema está no modelo de comunicação – o mais clássico e conservador que há – e não no volume de informes. De modo geral, comunicação dos governos está reduzida aos processos mediatizados – aqueles feitos exclusivamente através dos meios de comunicação comerciais. E reduz-se, ainda mais, à notícia, ao release e ao anúncio. Não apenas isso não pode resolver “o problema”, como isso não atende nem às necessidades de comunicação institucional de uma Administração, muito menos a uma política pública de comunicação.

Identifico aí dois problemas. Um: falta às Administrações públicas uma clara definição sobre o papel que a Comunicação deve cumprir na gestão pública; dois: não estão claras para os governos outras alternativas de comunicação que não através dos meios de comunicação comerciais. Os resultados têm sido danosos. Também aqui, como na Europa, essa indefinição possibilitou que os grandes meios de comunicações se construíssem como intermediários “necessários” entre o Estado e a sociedade, num processo chamado pelos franceses de mediatização da política.

O efeito principal é que os governos em grande parte têm sido reféns das pautas impostas pelos meios de comunicação, sob suas regras, interesses, senso de oportunidade e controle do espaço por eles concedido, passando até mesmo a estruturar suas assessorias em função disso. De fato, na maioria dos casos o que se tem são Assessorias de Imprensa clássicas, quase que reduzidas à comunicação mediatizada, à produção de informes aos MCM (a ditadura dos pouco eficientes releases), ao invés de Secretarias de Comunicação, com políticas e ferramentas próprias.

Políticas Públicas

O debate sobre política de comunicação para as Administrações públicas precisa ser balizado pelo conceito de Políticas Públicas.

Por exemplo, o conceito público de educação compreende, mais que a democratização do acesso, do planejamento e da gestão, a democratização do conhecimento, isto é, sua universalização. Isso significa que cabe ao Estado não apenas garantir vagas e professores a todos, mas, além disso, garantir que todos aprendam^([2]).Não há liberdade sem conhecimento. Essa é a política pública de Educação: que todos acessem ao conhecimento, pois o bem/direito público não é a escola, mas o saber que ela deve produzir.

Outro exemplo: ainda há quem acredite que o programa de Saúde de uma Administração pública deve ser garantir um hospital de qualidade, um pronto socorro eficiente e uma rede de postos de saúde nos bairros, e basta. Ora, isso tudo integra mas não é a política pública de saúde. Para que o cidadão usufrua os serviços do hospital, do pronto socorro, do posto de saúde, é necessário que esteja doente ou ferido, o que não é um atributo de toda a sociedade! Logo, o bem universal é a saúde, e não apenas o atendimento à doença e ao ferimento. Já a política pública de saúde é a não-doença, a promoção da saúde, a universalização da saúde; que todos tenham saúde. E isso implica em agregar às tradicionais ações de profilaxia, atenção e prevenção, as ações de educação para a saúde, segurança alimentar, geração de trabalho e renda, habitação, saneamento, destinação e tratamento do lixo, proteção ambiental, segurança pública, etc., etc., etc. Enfim, tudo o que impede a emergência da doença. Essa definição, política, sobre modelos de saúde, tem implicações estruturais. No primeiro modelo, nos bastam as diferentes especializações profissionais da saúde. Já para uma política pública de saúde é necessário alterar o próprio modo de gestão e de articulação entre as diversas Secretarias de um Governo. E, além disso, alterações no quadro funcional da Secretaria para incorporar à equipe educadores, comunicadores, antropólogos e uma gama de outras especializações profissionais, assim como destinar dotação orçamentária para investimentos em comunicação educativa para a saúde[3], uma vez que grande parte da superação de epidemias e pandemias está fundada na mudança de atitudes dos cidadãos, transformação cultural que não se efetiva por imposição burocrática, mas por convencimento.

Um último exemplo: as razoavelmente recentes “políticas de gênero”, assim como as de assistência social, se permanecessem restritas ao acolhimentos daquelas(es) em situação de risco (ação absolutamente necessária e urgente), estariam apenas repetindo a recepção do atendimento de emergência e não intervindo nas condições que impedem a violência e a vulnerabilidade. O bem público nessa área - que é a paz, o bem estar, a vida plena e não só o acolhimento e a proteção – exige investimentos também na área da segurança (coibir ou punir a violência), na mudança de cultura e de atitudes (o desenvolvimento da cultura da não-violência) mas, ainda, as muitas  políticas-programas-projetos que criem as condições objetivas (inclusive as econômicas) para que os hoje agredidos e ofendidos possam sair dessa situação de violência e construir autonomamente novas realidades para si.

Logo, política pública significa as ações destinadas a democratizar os bens públicos, a universalizá-los, ações destinadas transformar a realidade e não apenas a abrandá-la momentaneamente. E isso – para utilizar uma expressão do espírito constituinte de 1988 - é dever do Estado e direito do cidadão. Ao que a experiência social dessa última década e meia acrescentou a participação da sociedade organizada em espaços públicos: sociedade e o Estado, associados em instâncias democráticas de controle público, discutindo, deliberando e determinando ações estatais, públicas e inclusive privadas e seu correspondente financiamento público.

Por isso as políticas públicas não são exclusivamente ações do Estado.

Política Pública de Comunicação

Ora, o mesmo raciocínio deve ser adotado para discutir-se o que eu denomino de política pública de comunicação.

A atuação dos cidadãos em espaços públicos, a determinar políticas igualmente públicas[4], exige conhecimento e não apenas informação. Para isto é necessário assegurar o acesso à informação, ao conhecimento e à compreensão dos fatos e fenômenos da vida. O objetivo da política pública de comunicação é o de democratizar o entendimento sobre os fatos e fenômenos sociais, seus mecanismos, sobre a própria vida que se vive, possibilitando que o conhecimento e a compreensão sejam acessíveis a todos, não apenas como uma potencialidade mas como realidade, capaz de lhe embasar ações livres e independentes. E ainda (tarefa clássica das assessorias de comunicação institucionais) assegurar que os cidadãos tenham acesso a toda a informação necessária ao acesso aos bens e serviços públicos e à sua relação com o Estado – inclusive, prestação de contas e notícias sobre as atividades diárias da Administração.

A mera informação não assegura, necessariamente, a compreensão sobre os porquês dos acontecimentos. Logo, é função da política pública de comunicação garantir aos cidadãos, mais que o acesso à informação, a democratização do conhecimento. A mudança da realidade se dá por um processo de articular e de conferir significado a fatos e fenômenos, permitindo a cada pessoa a ampliação de sua compreensão e percepção. Nem sempre o cidadão compreende o alcance e o significado da política, do serviço ou da obra que ele está utilizando. A pura informação nem sempre  é suficiente para possibilitar esta compreensão mais completa.

O conceito “leitores”, “ouvintes”, “telespectadores” é semelhante ao de “consumidores”. Isto é, clientes de informação, que a acessam individualmente, pelas regras mercantis (paga-se para ter informação).

Isso é diferente do conceito de cidadão, detentor do direito ao conhecimento, que é um bem público.

Comunicação, bem público

Somente foi possível à humanidade ter se organizado em sociedade a partir do intercâmbio de suas experiências, universalizando o conhecimento, possibilitando que um número crescente de pessoas apropriem-se dos saberes de outra(s), para incorporar ao seu quefazer conhecimentos que lhes permitirão viver melhor. A transmissão do conhecimento e das informações é um dos meios pelos quais a sociedade nos prepara, nos educa – nos socializa - para viver nela. Assim, a comunicação é instrumento da própria constituição da vida em sociedade^([5]).

Portanto, a comunicação não pode ser reduzida aos meios de comunicação comerciais e aos seus especialistas. A informação e o conhecimento são bens públicos e universais por excelência, como o direito à vida e à liberdade, sobre os quais não pode haver limitação ou tutela. Cada membro da sociedade tem não apenas o direito de ser informado – isto é, de ser receptor de informações – mas tem o direito ao conhecimento, à compreensão do mundo e de seus mecanismos, isto é, ser reprocessador autônomo de saberes.

E, mais, tem o direito a ele próprio informar, emitir, opinar, expressar suas experiências e visões, manifestar o controverso, a diversidade, a pluralidade da sociedade. Não é por outra razão que o artigo 5º da Constituição brasileira declara que “é assegurado a todos o acesso à informação”; “é livre a manifestação do pensamento”; “é livre a expressão da atividade comunicação, independentemente de censura ou licença”. E o diz precisamente no capítulo dos Direitos e Garantias Fundamentais, que lei alguma – nem mesmo Emenda Constitucional – pode modificar, restringir ou diminuir^([6]).

II

Isso posto, passo a partir de agora a tratar de apenas um dos atores sociais, a Administração Pública e seus processos comunicacionais.

O papel da Comunicação na Administração PÚBLICA

Se exige muito mais de uma política de comunicação governamental que meramente montar uma Assessoria de Imprensa para informar aos meios de comunicação suas atividades diárias e publicar seus anúncios.

A política de comunicação institucional de uma administração pública objetiva:

§         Dar atendimento ao cidadão em suas demandas por informações e serviços, ampliando seu acesso aos bens e serviços públicos;

§         Dar publicidade aos atos do governo e deles prestar contas aos cidadãos;

§         Dar visibilidade e compreensão sobre as ações da Administração;

§         Educar para mudanças culturais e de atitude, educar para a cidadania; contribuir para a democratização do Estado e da sociedade;

§         Mobilizar a sociedade;

§         E, como a gestão pública baseia-se em processos eleitorais, buscar aprovação, construir base cultural e política de aceitação de ações do Governo, conquistar apoiadores.

Logo, a política de comunicação institucional de uma Administração não pode reduzir-se às ações clássicas de uma Assessoria de Imprensa e do Cerimonial.

Essa concepção obriga os governos a desenvolver uma efetiva política de comunicação pública, superando a estreiteza das reduzidas Assessorias de Imprensa e seus releases. Há, portanto, a necessidade de um processo de comunicação integrada que articule, permanentemente, cada ação pública ao projeto e à concepção de mundo que a inspira e determina, que supere a fragmentação das informações, contextualizando-as e dando-lhes significado, explicitando a grande política que aquela ação integra. Assim, a Comunicação Social assume outras funções, além da clássica assessoria de imprensa. Precisa estar no núcleo formulador da estratégia política do Governo, porque se a comunicação não substitui a política, é impossível o fazer político sem comunicação – e estão integrados de forma indissolúvel.

Comunicação não faz política, mas não se faz política sem comunicação. A política é ciência estratégica: objetiva transformações estruturais em uma sociedade. E isso exige mudanças culturais, mudanças de atitudes, mudanças consensuadas, o que somente é possível por um processo articulatório e significador dos fatos e fenômenos, possibilitando em cada pessoa a ampliação de sua compreensão e percepção (“a realidade é construída socialmente”^[7]). A política, assim, é ação discursiva, pedagógica, logo, processo comunicacional, que não pode ser reduzido às demandas por “sair no jornal” ou conseguir espaço fugaz nas rádios e tevês.

A Imagem

“Uma coisa não é uma coisa. Uma coisa é ela mesma e o que dizem que ela é” (Carlos Drummond de Andrade).

As tradições judaica, cristã e marxista, que formam a base cultural da esquerda brasileira, têm a mesma crença na força da palavra: basta enunciar a Verdade, que ela se fará evidente a todos. Lamentavelmente não é assim. Entre um fato e o que contarão sobre ele, há uma diferença – quase sempre enorme. Como bem disse o poeta Drummond (e também Platão, Millôr Fernandes, Ivan Lessa e milhares de outros), nada é sua própria essencialidade. As coisas são muito mais o que se diz delas. "Um fato passado, em si mesmo não é nada, não existe, nem nunca existiu. O que existem são as múltiplas recordações desse fato”^([8]).

Há uma diferença significativa entre o real e a apreensão do real. O real é substantivo, tem existência por si. Já a sua apreensão é um dado social. Isto quer dizer que necessita de um agente que o perceba e o transmita aos demais. Agora, esse agente é um indivíduo, dotado de história própria, carregado de particularidades que o diferenciam dos outros. Há diferentes níveis de compreensão, de experiências e de participação. E isso propicia diferentes graus de percepção da realidade. O conhecimento não é dado, exige reflexão e significações, que se constróem na disputa dos discursos. Por isso não há uma percepção única da realidade.

E mais: por um processo seletivo de retenção e exclusão de informações e sentimentos, em nossa mente guardamos somente as piores e as melhores vivências. O pouco significativo, aquilo que é comum (“normal”) somem da memória em pouquíssimo tempo e nossa opinião consolida-se tomando em conta apenas o mais significativo. Quem guarda na memória uma determinada caneta pelo fato de que ela escrevia? Ora, escrever é o que se espera de uma caneta! Administrar bem, recolher o lixo, não roubar é o que se espera de um Governo! Quem recordará com apreço de uma Administração porque trocava lâmpadas dos postes públicos ou porque dava aulas em suas escolas?

O que nos fica de uma Administração são suas ações mais evidenciadas (positivas ou negativas) que efetivamente transformam a realidade, aquelas que a diferenciam das demais.

É por essa razão que o mero anúncio, a notícia, o envio de releases aos meios de comunicação não é suficiente para que os cidadãos diferenciem uma Administração de outras, compreendam suas motivações e a aprovem.

Como as obras não falam, a imagem que sobre ela terão os cidadãos será construída pela dialética inter-relação das diferentes opiniões que se construirão a partir de sua percepção e vivência daquele fato. Por isso é necessário incidir, permanentemente, na afirmação do significado que a Administração pretende fixar sobre obras e serviços públicos.

Porém, frise-se, não há processo jornalístico, de relações públicas, publicitário ou de marketing que transforme uma obra ou um Governo ruins na “oitava maravilha do mundo”. A Comunicação não substitui a realidade. Do mesmo modo que não é qualquer fato/crise ou crítica que quebra uma imagem (positiva ou negativa) consolidada: a experiência direta das pessoas com as obras e os serviços da Administração é que melhor formam opinião pública. Em segundo lugar, a experiência relatada por pessoas com bom grau de credibilidade em seu círculo de relações.

Uma vez que a imagem integra o próprio bem ou serviço, as estratégias de comunicação fazem parte indissolúvel da estratégia geral da Administração, que não pode abrir mão da disputa pela fixação da imagem de seu trabalho. Por isso, as ações de comunicação (tanto as de divulgação quanto as de educação cidadã) devem ser incluídas no planejamento e criação de todas as ações, serviços e obras da Administração.

A relação do Governo como um todo e de suas Secretarias com a Comunicação necessita mudar. A Comunicação deve ser tirada da porta de saída dos Governo e trazida para o início do processo de planejamento. Da encomenda (quase sempre de véspera!) por releases e anúncios, deve-se passar para o planejamento estratégico das ações de comunicação correspondentes aos programas, projetos e planos de ação dos diversos setores da Administração. Assim, os profissionais de comunicação devem participar das reuniões-matrizes de todas as ações do Governo.

Como praticamente todas as ações de uma Administração geram imagem - para o bem e para o mal -, elas deixam de ser responsabilidade e posse exclusiva da Secretaria executora: precisam ser olhadas pelo viés da política de comunicação institucional do conjunto do Governo. Não há programa de uma Administração Pública que não tenham sido incluídos no Orçamento – logo, estão planejados desde o ano anterior. Por que então a Comunicação (e não raras vezes o próprio chefe do Executivo) deve saber deles somente à véspera (quando não é informada diretamente pelos meios de comunicação!!)? O resultado é que, desse modo, a informação fica condenada à redução ao release e ao anúncio, o que é muito pouco para qualquer Governo.

Essas ações significativas das Secretarias devem ser planejadas também pela Comunicação e não apenas pelos profissionais da área-fim para que tenham visibilidade pública. Quantas e quantas vezes já nos aconteceu de uma obra da maior relevância social ser duramente criticada por um detalhe menor, gerando péssima imagem ao Governo, unicamente porque foi planejada exclusivamente em seus aspectos físicos/técnicos, sem qualquer preocupação em como ela será percebida pelos cidadãos?

Toda ação e toda obra pública geram imagem, positiva ou negativa, que passa a compor a imagem do Governo. E isso não pode, em hipótese alguma, ser desconsiderado lá no início, no momento do planejamento da obra. Não é demais repetir: uma obra não se compõe somente de canos, concreto, asfalto, mas também de imagem. As pessoas formam opinião não somente sobre o conjunto da obra, mas sobre os detalhes que lhe afetam diretamente a vida. Uma obra de uma estação de tratamento de esgotos pode ser percebida pela população como política pública de saúde ou como pó e barro dentro das casas próximas. Depende de como isso será comunicado (não apenas informado) aos cidadãos. E já que canos não falam, que falem os comunicadores sociais. Há uma pesquisa sobre serviços que constatou que uma pessoa bem atendida conta isso para duas outras; mas uma pessoa mal atendida, conta para 18!

Assim, a imagem da Administração é uma construção coletiva, cuja gestão deve ser atribuída à Secretaria de Comunicação (não é por outra razão que o Secretário de Comunicação deve integrar a coordenação de Governo).

A comunicação integrada

Isso exige centralização da política de comunicação, dos profissionais, dos recursos físicos e da gestão orçamentária, de modo a contribuir para a unidade de imagem do Governo.

1)    

Marcas de Governo

A centralização exige planejamento estratégico do governo e da comunicação. Quais as marcas deseja-se afirmar? Onde o Governo e cada Secretaria pretendem chegar a médio e a longo prazo? E sobre isso construir-se projetos, metas e plano de ações comunicacionais. Senão o centro dos problemas é mantido: trabalhar, erraticamente, “da mão para a boca” conforme se apresentem as emergências, as críticas e as demandas, de “hoje para amanhã” (quando não “para ontem”), sem hierarquização de importância política;

2)     Centraliza-se para melhor gerenciar a imagem, as marcas e as verbas do Governo como um todo, o que significa que as partes (as Secretarias) não podem ser abandonadas em favor dos programas prioritários de governo e do gabinete do chefe do Executivo.

3)    

O que interessa?

O modelo tradicional de Assessoria de Imprensa tente a trabalhar a partir de demandas. Já sabemos da ínfima eficiência de substituir a convivência diária nas Secretarias pelo contato telefônico - “tem alguma novidade pra hoje?”. Certamente na maioria dos casos a resposta a essa pergunta será um não. “Não, não há novidade, estamos fazendo somente a rotina: dando aulas, enterrando canos, fornecendo água, limpando bueiros”... Mas essa rotina tem alto interesse social. Não são os Secretários e os técnicos quem deve decidir se há interesse jornalístico em seus afazeres, mas sim os especialistas nisso, os comunicadores sociais. Não fazer isso implica em somente anunciar inaugurações – quando o que transforma a realidade em uma Administração pública são justamente os programas realizados cotidianamente;

4)    

Ações matriciais

Atendimento de comunicação

Aumenta-se a eficiência do atendimento de comunicação quando se constituem equipes interdisciplinares de trabalho (ao invés de um assessor de imprensa – “setorista”) para cada Secretaria): dois a três profissionais com formação diversa (jornalismo, relações públicas, publicidade, marketing) para atenderem um grupo de secretarias, agrupadas por similitude política: saúde, saneamento, lixo, meio ambiente; políticas da infância e juventude; políticas de segurança cidadã; políticas de infra-estrutura, etc. Esse grupo precisa especializar-se nessas políticas, conhecer o programa estratégico do Governo para essas áreas, seu planejamento, metas e plano de ação, cronograma físico e financeiro e participar das reuniões da coordenação/grupo gestor dessas Secretarias para conhecer, ainda no nascedouro, os projetos e propor o plano de comunicação correspondente;

5)    

Planejamento estratégico

Qualquer Administração tem rotinas e ações sazonais. Mais de 80% de suas atividades são previsíveis, estão programadas, têm data definida desde já. Isso nos possibilita construir o planejamento de comunicação para “todas” as áreas do Governo (no mínimo aquelas com maior contato direto com os cidadãos e as com maior risco de problemas/queixas – Educação, Saúde, Obras, Serviços, Cultura, Assistência Social, etc. Se o Orçamento foi uma peça bem produzida, sabe-se em novembro tudo o que cada área do Governo planejou fazer no ano seguinte;

6)    

Calendário de eventos

Se chegamos até aqui, temos já um importante subproduto desse trabalho: o calendário de ações da Administração. Saberemos o que cada Secretaria e Coordenadoria pretende fazer mês a mês. Assim, já temos em mãos praticamente todas nossas pautas e também o calendário de eventos. É tudo o que se necessita para elaborar o plano anual de mídia – em quais os eventos investiremos as verbas publicitárias -, para administrar no tempo o fluxo de verbas de publicidade e a apresentação de obras e serviços à população.

7)     Para potencializar a imagem e a presença da Administração na cidade é necessário acabar com a dispersão, pulverização, isolamento das aparições das diversas áreas de governo. E articularmos as ações das diferentes áreas de governo que se referem aos mesmo públicos e/ou às mesmas regiões/territórios, como os programas Prefeitura nos Bairros, ou a política de comunicação de obras. Enfim, darmos corpo comunicacional às políticas matriciais^([9]).

8)     Não existe “o cidadão”. Cada um de nós - como vivemos a vida de modo diferenciado e de um lugar social específico - vê e fala sobre realidade de modo diferenciado. Por isso, necessitamos definir com precisão quais são os públicos específicos de cada assunto ou ação de governo. E desenvolver para esses diferentes públicos discursos, processos e mecanismos de comunicação próprios e diretos.

O cidadão percebe o conjunto

Nunca é excessivo afirmar que para o cidadão existe apenas o conjunto da Administração. O serviço prestado por uma Secretaria é traduzido como serviço do Governo, não daquela parte. Se a obra ou o serviço são precários, não é o secretário daquela pasta quem será criticado pelos cidadãos e pelos meios de comunicação, mas sim a Administração e o chefe de Governo. Não conheço experiência em que uma excelente Secretaria tenha sobrevivido a um mau governo. Isso porque os cidadãos vivenciam as partes, mas formam sua opinião e tomam decisões (inclusive as eleitorais) em função de suas experiências com a Administração tomadas em conjunto. A boa imagem de um Governo se constitui pelo todo; mas bastam poucas experiências negativas para que o conjunto seja abalado, independentemente de sua eficiência nas demais áreas.

Para que a comunicação institucional conecte-se com as necessidades da Administração e com as dos cidadãos, precisa viver dois movimentos radicais: saltar do improviso e da fragmentação, avançando para o planejamento de conjunto de Governo, e completar os processos e mecanismos informativos com a comunicação educativa, que permita ao cidadão compreender, além de entender, a vida que vive. E, assim, libertar-se da dependência àqueles que detêm e retêm conhecimento.

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